Dictamen. Municipios. Tributos. Tasa por servicios de red vial. Aumento. Falta de aprobación por el HCD. Departamento Ejecutivo. Atribuciones sobre la materia. Límites. Asamblea de Mayores Contribuyentes. Decreto de Necesidad y Urgencia. Improcedencia. Asesoría General de Gobierno. Agosto de 2017.

Dictamen. Municipios. Tributos. Tasa por servicios de red vial. Aumento. Falta de aprobación por el HCD. Departamento Ejecutivo. Atribuciones sobre la materia. Límites. Asamblea de Mayores Contribuyentes. Decreto de Necesidad y Urgencia. Improcedencia. Asesoría General de Gobierno. Agosto de 2017.

La Plata, Agosto de 2017.

Señor INTENDENTE MUNICIPAL

DE GONZÁLES CHAVES

Dr. EDUARDO MARCELO SANTILLÁN

Su Despacho

1. Consulta: Tengo el agrado de dirigirme a Ud. en referencia a su nota por la que inquiere a esta Asesoría General de Gobierno sobre la viabilidad de aprobar un decreto de necesidad y urgencia (cuya copia fue anexada), referente al aumento de tasa por servicios de red vial, atento que en varias oportunidades la propuesta fue elevada el H. Concejo Deliberante sin que se pudiera obtener su aprobación.

2. Antecedentes:

2.1. Sobre mayores contribuyentes: Sin perjuicio que la materia que se analiza se centra en saber si el Intendente posee facultades tributarias cuando se pruebe la necesidad y urgencia, es imperioso tratar –aunque más no sea a título referencial– el tema de la asamblea de concejales con mayores contribuyentes. Este cual procedimiento especial prefijado constitucionalmente y legalmente. Simplemente para decir que la doctrina mayoritaria no escatima esfuerzos en atribuirle su carácter innecesario, siguiendo la prédica de algunos constituyentes provinciales de 1934. En este sentido, se considera al órgano especial un “resabio plutocrático” y, además se ha dicho que (los mayores contribuyentes) “No representan ninguna voluntad popular, no representan su gremio, no representan siquiera una industria…”. “Los mayores contribuyentes no representan a nadie”. O bien que “…(la Asamblea de Concejales con Mayores Contribuyentes) constituye una pantalla seudodemocrática que resulta en práctica superflua” (Vide Tenaglia, Iván D., Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires, 1ª. Edic., Platense, La Plata, 2000, pp. 206 y 208).

2.2. Del caso planteado: Es menester transcribir el contenido del proyecto o Modelo de Decreto de Necesidad y Urgencia que ha de ser analizado en el presente a la luz de las normas vigentes:

“VISTO:

Que se ha enviado al Honorable Concejo Deliberante el aumento de la Tasa por Conservación, Reparación y mejorado de la Red Vial Municipal en forma infructuosa en tres oportunidades;

Que según datos del Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires, el valor de la Tasa por Conservación, Reparación y mejorado de la Red Vial Municipal del Distrito de Adolfo Gonzales Chaves es una de las tasas más bajas de la Provincia;

Que se han incrementado los sueldos desde diciembre de 2015 hasta el mes de julio 2017 un setenta y cuatro con 44/100 por ciento (74,44%);

Que los insumos básicos del sector, fundamentalmente combustibles y repuestos han sufrido incrementos superiores al cincuenta por ciento (50%) en el último año; Que los propios concejales en el debate parlamentario de marzo de 2016 reconocieron que la tasa se encontraba retraída respecto a los municipios vecinos; Que mantener la tasa a los valores actuales pone en riesgo la prestación de los servicios y funciones municipales;

Que con los valores actuales de la Tasa por Conservación, Reparación y mejorado de la Red Vial Municipal se estaría produciendo un enriquecimiento sin causa de los contribuyentes al permitir una tasa deficitaria;

Que la negativa al aumento de la Tasa por Conservación, Reparación y mejorado de la Red Vial Municipal estaba fundada básicamente en la intención política de desfinanciar al Departamento Ejecutivo; El INTENDENTE MUNICIPAL, en uso de las facultades que le son propias, DECRETA:

Artículo 1º: Establécese en Pesos Sesenta y Seis con 33/100 ($ 66,33) el valor por cuota de la Tasa por Conservación, Reparación y mejorado de la Red Vial Municipal a partir del corriente año, para predios con superficie hasta 10 hectáreas (Capitulo XIII, Articulo 14, inciso 1 de la Ordenanza Impositiva Vigente);

Artículo 2º: Establécese en Pesos Dieciocho Con 30/100 ($ 18,30) el valor por cuota de la Tasa por Conservación, Reparación y mejorado de la Red Vial Municipal a partir del corriente año para predios con superficie mayor a 10 hectáreas (Capitulo XIII, Articulo 14, inciso 2 de la Ordenanza Impositiva Vigente); Artículo 3º: El presente decreto será convalidado por ordenanza municipal y la Asamblea de Concejales mayores Contribuyentes…”

3. Disposiciones normativas y Derecho aplicable al caso planteado:

3.1. Sistema Constitucional:

3.1.1. Nacional: El régimen municipal argentino encuentra su base jurídica constitucional en los artículos 5° y 123. Asimismo en materia tributaria rigen los principios constitucionales sobre todo el de legalidad (art. 4° y 19 –segundo párrafo– ).

3.1.2. Provincial: Nuestra Carta Fundamental provincial establece algunas normas más genéricas que otras. Por ejemplo en el primer caso lo hace en los artículos 190 y 191, en el segundo en el 193 inciso 2° y en los art. 45 y 25. A) “…La administración de los intereses y servicios locales en… cada uno de los partidos que formen la Provincia, estará a cargo de una Municipalidad, compuesta de un departamento ejecutivo unipersonal y un departamento deliberativo…”, quedando a cargo de la Legislatura la sanción de la ley que deslinde “…las atribuciones y responsabilidades de cada departamento, confiriéndoles las facultades necesarias para que ellos puedan atender eficazmente a todos los intereses y servicios locales…” (arts. 190 y 191 –exordio- de la Constitución Provincial), en virtud de lo cual se dictó la Ley Orgánica de las Municipalidades (Decreto-Ley Nº 6.769/58 y modif.), entre otras normas complementarias. B) Cuadra poner de resalto que el artículo 193, inciso 2º, de la misma Carta Fundamental prescribe como limitación del ejercicio de atribuciones de los departamentos de gobierno municipal que “…Todo aumento o creación de impuestos o contribución de mejoras, necesita ser sancionado por mayoría absoluta de votos de una asamblea compuesta por los miembros del Concejo Deliberante y un número igual de mayores contribuyentes de impuestos municipales”. C) La interdicción prefijada en el dispositivo 45 (CPBA) es aplicable al caso, y está más que nada dirigida al Poder Ejecutivo provincial, y por extensión o analogía, se aplica en el ámbito municipal. “Los poderes públicos no podrán delegar las facultades que les han sido conferidas por esta Constitución, ni atribuir al Poder Ejecutivo otras que expresamente le están acordadas por ella”. D) El principio de legalidad en materia tributaria está formulado como nullun tributum sine laege previa, y nuestro texto magno constitucional provincial en su artículo 25, ratifica el artículo 19 (en su segundo párrafo) de la Constitución federal.

3.2. Sistema subconstitucional: Para ello, ha de seguirse y cumplirse con el procedimiento estatuido en el artículo 29 de la citada Ley Orgánica de las Municipalidades, en cuanto regula que es atribución del Concejo Deliberante sancionar las Ordenanzas Impositivas “…que dispongan aumentos o creación de impuestos o contribuciones de mejoras…”, debiendo tratarse el “…respectivo proyecto que podrá ser presentado por un miembro del Concejo o por el Intendente, será girado a la Comisión correspondiente del Cuerpo”, y “…Formulado el despacho de la Comisión, el Concejo por simple mayoría sancionará una Ordenanza preparatoria que oficiará de anteproyecto, para ser considerado en la Asamblea de Concejales y Mayores Contribuyentes”.

3.3. Carencia de normativa expresa habilitante para decretos de necesidad y urgencia y para la materia impositiva: Es dable resaltar que el dictado de un Decreto de Necesidad y Urgencia por parte del titular del Departamento Ejecutivo, carece de toda regulación normativa que la contemple. Por el contrario, existen expresas cláusulas constitucionales y legales en relación a la aprobación de todo aumento impositivo y que, por tanto, son de inexcusable aplicación.

4. Relación circunstanciada de los hechos con el Derecho:

4.1. Reformulación de la consulta: La cuestión medular a dilucidar, inicialmente, gira en torno a dos cuestiones: 4.1.1. Sobre la presunta potestad constitucional o legal del Departamento Ejecutivo municipal para dictar normas de contenido legislativo en circunstancias excepcionales. 4.1.2. Si se admitiera la primera hipótesis, si puede ejercer funciones legislativas en materia tributaria.

4.2. Antecedentes negatorios de la posibilidad de ejercicio de funciones deliberativas (legislativas) por el Intendente Municipal: 4.1.1. Fallo de la SCJBA: No se registran antecedentes de dictados de Decretos de Necesidad y Urgencia por parte de Intendentes de modo tal que permitan afirmar en forma indubitable que ello es permitido por nuestro ordenamiento jurídico (SCBA, causa B 54.487, sent. 18-05- 1999, in re “Coronel y otros c/ Municipalidad de Navarro”). Ahora bien, no se debería confundir o entremezclar funciones propias del Departamento Ejecutivo que requieren acuerdo del Concejo, con las funciones legislativas propias del Concejo con Mayores Contribuyentes y usurpadas por el Departamento Ejecutivo. Ello, en función del artículo 45 de la CPBA. 4.1.2. Fallo de la CSJN: La doctrina sentada por la Corte Suprema de la Nación en causa “Peralta” (CSJN, Fallos: 313:1513), en la que admitió y reconoció facultades del Poder Ejecutivo de la Nación para el dictado de decretos de necesidad y urgencia –aunque no de naturaleza tributaria–, no es aplicable al caso planteado.

4.3. Precisión sobre el derecho aplicable: No se puede pasar por alto las potestades que, en materia tributaria poseen legalmente el Concejo Deliberante y los Mayores Contribuyentes, el primero con la sanción de la Ordenanza Preparatoria (art. 29 de la LOM) y, en segundo término, la Asamblea de Concejales y Mayores Contribuyentes (arts. 93, ss. y conc. de la LOM) para aprobar o desaprobar lo proyectado en la primera. No es del caso, al menos en nuestro sistema constitucional y legal provincial, la ocurrencia de un decreto del Departamento Ejecutivo y su ulterior sometimiento a consideración del Concejo Deliberante, cuando la materia es tributaria. Por otro lado, el acto jurídico legislativo municipal en materia tributaria, es formalísimo, hacerlo de otro modo acarrearía su inexistencia, o a lo menos, su nulidad (arts. 195 CPBA y 240 LOM).

4.4. Motivos de la sanción del DNU: Justamente, en los propios fundamentos del Decreto de Necesidad y Urgencia, el Departamento Ejecutivo resalta que “…se ha enviado al Honorable Concejo Deliberante el aumento de la Tasa por Conservación, Reparación y mejorado de la Red Vial Municipal en forma infructuosa en tres oportunidades” y que “…la negativa al aumento de la Tasa por Conservación, Reparación y mejorado de la Red Vial Municipal estaba fundada básicamente en la intención política de desfinanciar al Departamento Ejecutivo” (párrafos 1ro. y último del Considerando). Dichas motivaciones y decisiones legislativas, son actos de gobierno o políticos, cuestiones no susceptibles de examen por este órgano Asesor.

4.5. Actividades posibles del Departamento Ejecutivo ante la necesidad planteada: Cuadra poner de resalto que para el supuesto que el Sr. Intendente entendiere que el retraso en el valor de la Tasa por Conservación, Reparación y mejorado de la Red Vial Municipal pudiere afectar el estricto equilibrio financiero entre recursos y gastos municipales (arts. 31 y conc. de la LOM), y ello se encuentre debidamente acreditado, el mismo Departamento Ejecutivo está facultado para convocar al H. Concejo Deliberante a una sesión extraordinaria a fin que de forma expresa trate y decida sobre la problemática en cuestión. Efectivamente, a más del artículo 108 inciso 6º de la Ley Orgánica de las Municipalidades, el artículo 68 inciso 5º del mismo régimen municipal establece que el Concejo Deliberante “…podrá ser convocado por el Intendente a sesiones extraordinarias, siempre que un asunto de interés público y urgente lo exija…. En estos casos, solo el Concejo se ocupará del asunto o asuntos que fije la convocatoria, empezando por declarar si ha llegado el caso de urgencia e interés público para hacer lugar al requerimiento”.

5. Alcance de la opinión de Asesoría General de Gobierno: la intervención de este Organismo Asesor se inscribe en el marco de colaboración habitualmente ofrecido a las Municipalidades, con el fin de aportar una opinión más (no vinculante) que permita a las autoridades comunales resolver las cuestiones de su competencia con arreglo a derecho. 6. Conclusiones: se considera que el Decreto de Necesidad y Urgencia proyectado por el Departamento Ejecutivo Municipal y que ha sido materia de examen en el presente, por los fundamentos y razones expuestas, no resultaría jurídicamente válido. Sin perjuicio que la Asamblea de Concejales con Mayores Contribuyentes es un órgano que debería adaptarse a los tiempos –por no decir que se debe debatir o reconsiderar su persistencia–, está previsto, tanto en la Constitución jurídica como en la LOM, por lo tanto su cumplimiento es obligatorio cuando se trate de aumentar o crear impuestos municipales, o para contraer empréstitos. Se estima que si el interés del Departamento Ejecutivo es que el H. Concejo Deliberante trate la necesidad del dictado de una Ordenanza Preparatoria por aumento de una tasa local –a los fines que la misma sea sometida a aprobación de la Asamblea de Concejales y Mayores Contribuyentes–, el procedimiento válido para lograr tal cometido es decretar pedido de convocatoria a sesiones extraordinarias de dicho Cuerpo colectivo.

Saludo a Usted, atentamente.

Asesoría General de Gobierno.

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